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【摘要】实施生态环境分区管控，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。作为空间治理体系的重要组成部分，生态环境分区管控既是开展空间治理的关键手段，也是推动绿色低碳转型的重要制度工具。当前，湖北省正处于推进经济社会全面绿色低碳转型、实现高质量发展的关键期，如何充分发挥生态环境分区管控的空间优化、引导和约束作用，形成绿色发展内生原动力，成为亟待破解的重要课题。本文立足湖北省情与发展实际，结合国家以及省委、省政府最新政策导向和工作要求，通过系统梳理湖北省生态环境分区管控成果及应用实践，总结了其在支撑绿色低碳转型发展中取得的成效，并剖析了存在的主要问题。在此基础上，从强化制度建设、维护生态功能、促进产业升级、推动城市更新、赋能园区绿色转型等方面提出对策建议，以期为激发湖北省绿色转型发展“原动力”提供决策参考。
【关键词】生态环境分区管控；生态环境准入清单；绿色低碳转型；高质量发展；城市更新；生态安全格局
生态环境分区管控是空间治理体系的重要组成部分，是推动绿色低碳转型的重要制度工具和空间治理手段。习近平总书记多次强调，要完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”“划边框”［1］。2025年10月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“深入推进生态环境分区管控，加强同国土空间规划衔接，协同优化产业布局”［2］。2026年3月，十四届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国生态环境法典》明文要求“国家建立健全生态环境分区管控制度”。这些决策部署从顶层设计上明确了生态环境分区管控制度的法律地位和基础性作用，强化了其优化空间布局、推动绿色发展的重要功能。如何推动上述顶层设计精准落地、充分释放湖北省绿色转型发展“原动力”，是亟待回答的现实问题。
湖北省生态环境分区管控的基础与成效基础情况
湖北省是我国第一批先行开展生态环境分区管控的省份。2020年12月，湖北省在全国率先发布《关于加快实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》，建立了“1＋17＋N”的生态环境分区管控体系。2023年，因全省生态保护红线优化调整，湖北省生态环境分区管控方案进行了动态更新。2025年，湖北省通过实施《中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于加强生态环境分区管控的实施意见》（鄂办发〔2025〕15号），进一步完善了全省生态环境分区管控体系。目前，湖北省已基本建立起覆盖全区域、联动多部门、涵盖多种要素的分区管控体系，并确立了由“省级—市级—管控单元”三个层级和“空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率”四个维度组成的生态环境准入清单体系［3］。
在湖北省划定的1089个环境管控单元中，优先保护单元有340个、面积为6.61万km2、面积占比为35.57％；重点管控单元有343个、面积为4.76万km2、面积占比为25.58％；一般管控单元有406个、面积为7.22万km2、面积占比为38.85％。
湖北省优先保护单元覆盖人口270余万，涵盖了全省生态保护红线、市级及以上自然保护区、县级及以上饮用水水源保护区，将鄂东北大别山区、鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东南幕阜山区、三峡库区、丹江口库区等重要生态功能区全部纳入生态空间实施优先保护［4］，切实维护生态安全格局，提升生态系统服务功能，有效保障“武当山泉”“神农溪”矿泉水等物质供给类、森林碳汇等调节服务类和生态旅游等文化服务类共计3类核心生态产品的供给。湖北省依托长江生态环境权益交易平台，通过荆州山水工程碳汇、十堰市水源涵养等项目实践，成功实现了生态产品价值转化。
重点管控单元以三大都市圈（武汉都市圈、襄阳都市圈、宜荆荆都市圈）等人口密集、资源开发强度大、污染物排放强度高的城镇区域以及工业集聚区为主［4］，覆盖人口超过3600万，涵盖省级及以上工业园区、地市级工业聚集区、全省水质超标断面所在区域和国控空气质量站点，是全省发展主阵地。
一般管控单元面积占比最高，主要分布在江汉平原及鄂东北部的农村地区；作为优先保护单元和重点管控单元以外的区域，其兼顾生态保护和经济发展需求，是未来发展的留白地。
实施成效
《省人民政府关于加快实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（鄂政发〔2020〕21号）自发布以来，已在规划优化、产业布局、结构转型、环境准入、园区管理、执法监管等领域得到应用，对科学综合决策、生态环境治理效能提升和营商环境优化发挥了重要支撑作用，有力促进了经济社会发展方式绿色低碳转型。具体来看，湖北省生态环境分区管控应用成效主要体现在以下4个方面。
一是发挥生态环境分区管控在优布局、控规模、调结构中的作用。在服务省级、市（州）中长期规划编制方面，湖北省将生态环境分区管控的限制性要求转化为刚性约束，充分融合“生态优先，绿色发展”理念，提升规划的“含绿量”“含新量”，促进了高质量发展。以《湖北省公路网布局规划》为例，在前期介入过程中，湖北省运用生态环境分区管控成果，指导对18条线路进行了优化，成功避让了湖北蕲春赤龙湖国家湿地公园、湖北九宫山国家级风景名胜区等多个生态敏感区［5］。
二是发挥生态环境分区管控的前置性、引导性和基础性作用。近年来，湖北省运用生态环境分区管控成果，支撑了全省产业发展、交通、河湖岸线等领域300余个行业规划及其规划环评编制，优化了全省矿业权、路网、港口、产业园区以及“两高”项目布局。以优化能源结构为例，湖北省推动合理布局新能源项目，促进能源结构向清洁低碳转型，全省规划布局10个风光火储百万千瓦新能源基地，形成水、火、新能源“三足鼎立”的能源发展和能源安全格局。
三是推动传统产业向精细化、循环化、绿色化转型。在推动重点产业绿色转型方面，通过生态环境分区管控倒逼传统产业技术升级，提升产业精细化、清洁化生产水平。以宜昌市为例，该市推进磷矿及伴生氟硅资源高效利用，实现了磷化工与硅化工、氟化工、盐化工等的耦合循环，使清洁生产、节能降碳水平不断提升，30多项节能技术国际领先，先后获批国家绿色工厂14家、绿色园区4个、循环示范园区4个。
四是发挥积极服务和优化营商环境作用。依托全省生态环境分区管控信息化平台，各市（州）生态环境主管部门将生态环境分区管控作为优化营商环境的重要抓手，为政府部门及市场主体提供综合决策的环境基础数据支撑。在项目招商引资阶段，各市（州）生态环境主管部门开展产业空间叠图分析，引导项目在合适的功能区进行科学布局；服务具体项目建设选线选址，引导项目避让生态环境敏感区，减少对生态系统的影响，避免触及法律约束造成“硬伤”，降低投资风险，提升投资质量。
存在的主要问题
当前，湖北省绿色低碳转型面临的问题主要是结构性、根源性和布局性的，在国家“双碳”目标背景下，压力进一步凸显。总体来看，湖北省生态环境分区管控工作走在全国前列，成效明显，但其推动绿色低碳转型的“原动力”作用尚未有效发挥，主要体现在以下4个方面。
在服务重大发展战略方面，生态环境导向作用不够
目前，湖北省各地生态环境分区管控成果应用主要集中在生态环境源头准入及相关领域，而在更宏观层面的生态环境引导调控功能尚未得到充分发挥。一方面，在服务重大战略规划、产业政策制定、资源能源利用、行业绿色发展等方面，政府有关部门对生态环境分区管控成果的运用重视不足，未能充分发挥其优化布局、调整结构、控制规模等宏观引导作用，导致其应用范围较窄、实际引导力比较有限。另一方面，在省、市（州）层面，生态环境分区管控未能有效发挥对新兴产业布局、新质生产力配置的战略导向作用。
在筑牢生态安全屏障方面，生态引导水平不高
严格优先保护单元的保护与修复可有力筑牢生态安全屏障、增强生态资产、丰富优质生态产品。然而，在生态环境分区管控的实际应用中，湖北省对生态产品价值实现机制和生态产业发展的政策指引仍显不足。部分地区自然资源禀赋较好，优质生态产品供给充足，但生态优势尚未有效转化为经济优势和发展优势。亟须加强生态环境分区管控成果在生态产品开发、价值核算、市场交易等方面的应用引导，推动形成“保护—收益—提质—再收益”的良性循环，因地制宜打造“生态＋”产业发展体系，实现产业融合发展。
在助推城市更新方面，空间指引和产业优化能力不强
目前，湖北省城市发展已由大规模增量建设转向存量提质改造与增量结构调整并重，步入城市更新的重要时期［6］。然而，推动生态环境分区管控融入城市更新，需要以城市空间重构、生态修复、产业焕新等为抓手，促进城市空间更新与产业转型升级双向赋能，培育新的经济增长点。目前，在这些方面的实践探索和指引效能仍显不足。例如，湖北省部分重点城市的工业园区由于历史原因处于城区主导风向的上风向，其污染排放易向中心城区扩散，此类布局性问题有待运用分区管控进行空间重构以得到解决。以襄阳市为例，分布南北的高新区和余家湖工业园的排放量占全市50％左右，对全市的空气环境影响仍在持续。
在推进美丽湖北建设方面，“绿色标尺”作用发挥不足
湖北省加强生态环境分区管控，实质上是针对不同区域特点，通过建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，集成应用各种管理和技术手段，从而构建一把“绿色标尺”［7］，优化国土空间开发保护格局。目前，生态环境分区管控成果已划定了水、大气、土壤等环境要素的管控分区，形成了较为系统的空间管控底图。然而，从全国范围看，从“分区划定”到“精准施策”的关键路径尚未打通，各要素分区的管控要求与具体的污染源治理、环境风险防控、环境质量改善目标之间的传导机制不够顺畅。湖北省在此方面同样存在短板，以致影响了生态环境分区管控基础支撑作用的发挥。
对策建议
近期，国家将湖北省作为代表长江流域和中部崛起的“省域美丽中国先行区”，赋予湖北省深化生态文明体制改革的先行目标重任。在此背景下，强化生态环境分区管控以激发多维度绿色转型内生动力，推动经济发展实现质的有效提升和量的合理增长［8］，显得尤为重要和紧迫。为此，本文从以下5个方面提出对策建议，以期充分发挥生态环境分区管控的空间优化、引导和约束作用，形成湖北省绿色转型发展内生“原动力”。
制定出台省级生态环境分区管控办法，以制度创新强化“绿色标尺”功能
建议在湖北省政府办公厅已出台的《关于加强生态环境分区管控的实施意见》基础之上，由省政府办公厅或相关部门联合发文出台“加强生态环境分区管控 推进绿色低碳高质量发展实施方案”，重点引导发挥生态环境分区管控在以下3个方面的作用。
一是发挥“绿色标尺”的战略引领作用。各级政府和部门在编制和实施国土空间规划与各类专项规划时，应将生态环境分区管控成果深度融入其中，尤其是空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率这4个维度的准入清单要求，从源头上支撑政策制定、规划编制、规划实施、项目决策，为高质量发展提供空间指引。
二是发挥“绿色标尺”源头优化作用。地方各级经济及产业发展部门和单位应严格落实生态环境分区管控要求，对产业布局进行优化，科学指导规划环评、项目环评、园区项目招商引资以及各类开发建设活动。同时，构建生产要素配置、流动机制，引领重点行业向环境容量富余、市场需求旺盛、市场保障条件好的环境管控单元有序转移、科学布局［9］。
三是发挥“绿色标尺”动能培育作用。强化政策与制度协同，建立湖北省工业行业绿色标尺制度体系，出台工业企业和工业园区绿色标尺评价办法，引导产业转型升级改造，实现“腾笼换鸟”，为发展新兴产业提供更大空间，引领支撑发展战略性新兴产业和培育未来产业，带动产业结构高端化，积极服务“51020”现代产业体系发展，支撑打造“武鄂黄黄咸”光电子信息产业大走廊、“汉孝随襄十”新能源与智能网联汽车产业大走廊等重大产业项目，促进规划布局落地实施。
增强优先保护单元生态功能，维护整体生态安全格局
一是增强生态系统服务功能。应发挥优先保护单元环境清单刚性约束作用，强化优先保护单元保护与修复，落实分单元差异化保护修复策略，让生态功能“好上加好”［10］。重点强化鄂东北大别山区、鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东南幕阜山区四大生态屏障的生态系统保护、水土保持、水源涵养和生物多样性维护功能，筑牢生态安全屏障，如加快推进神农架国家公园建设，持续维护和增强其“华中绿肺”“华中水塔”的生态功能。
二是增强生态产品、生态服务供给能力。应将优先保护单元作为生态产品“原产地”，持续提升生态资产价值［11］。例如，针对恩施等鄂西地区重点生态功能区，应通过提高区域森林资源质量和生物多样性，有效增加森林碳汇储量、拓展旅游康养空间、提升林下富硒农产品供给能力和价值溢出效应。
三是增强生态产品价值实现。应引导发展既能改善民生也对自然长期健康有益的生态旅游、自然教育、碳汇项目等生态产业［12］。同时，依托“长江生态环境权益交易平台”，通过市场交易实现优先保护单元多维生态功能和生态价值的资产转化。
构建“单元＋行业”准入模式，倒逼传统产业优化升级
对重点和一般管控单元内传统行业实施更严格的污染物排放、能源消耗、碳排放、绩效水平等管控清单要求［13］，引导现有钢铁、水泥、化工等传统行业实施氢能炼钢、绿电替代、超低排放改造等。以造纸、印染、电镀、钢铁等重点行业为试点，制定行业区域布局和技术升级指引，对符合指引清单要求的园区及项目，强化要素保障，给予政策支持，引导产业集聚发展。具体而言，造纸行业应通过实施锅炉超低排放改造、污泥掺烧、中水回用、安装屋顶光伏等，降低煤炭、水资源消耗量及污染物排放量；印染行业应将现有湿法印染升级改造为无水染色、数码印花等清洁技术；电镀行业应探索推进“绿岛”模式，实现电镀废水的统一收集、集中治理和资源循环利用，推动集约化、清洁化发展；钢铁行业应加快实施绩效升级与超低排放改造，引导开展氢能炼钢、绿电替代、超低排放改造等。对无法实施清洁化、绿色化改造的企业，应实施逐步退出机制，将腾出的容量与空间置换给有条件的企业或用于战略性新兴产业和未来产业发展。
发挥要素管控分区作用，推动城市更新提质升级
通过生态环境分区管控优化城市生态走廊、通风廊道、居住区以及产业带布局，推动不同功能板块之间有机协调、相互适配，切实提升城市的生态品质与宜居水平。
一是引领城市蓝绿空间建设。应以生态环境分区管控划定的生态空间为基础，深入实施城市生态修复工程，统筹推进城市绿环、绿廊、绿楔、绿道系统建设，构建连续完整、功能复合的蓝绿生态网络，实现生态空间与城市功能空间的深度融合。
二是支撑城市及城市圈通风廊道建设。应以生态环境分区管控划定的大气环境高污染排放区、布局敏感区及受体敏感区为主体，充分利用江河、湖泊、山谷及城市绿地、水体、主干道、建筑群等空间载体，形成气流通道，促进城区内外热交换和污染物扩散，缓解热岛效应和空气污染，分类构建主通风廊道、补偿区、作用区，构建武汉都市圈，襄荆荆宜城市群以及武汉、襄阳、荆门等重点城市通风廊道。落实布局敏感区清单要求，对通风廊道现有大气污染型企业实施废气深度治理、改造或搬迁，严格控制涉大气污染物排放工业项目准入。
三是优化产业及居住空间布局。应结合生态环境分区管控动态调整以及规划环评跟踪评价等契机，重点推动解决襄阳、荆门等城市工业围城问题，以生态环境分区管控划定的高污染排放区作为产业集中发展区，引导集聚发展，逐步将城中工业区、工厂集聚区以及一些砖瓦厂、家具厂等迁出城区，同时建立生态缓冲带或防护距离，有效阻隔污染物扩散。严格落实受体敏感区环境准入要求，优化集中居住区布局。
四是加强城市基础设施建设。应通过实施差异化空间准入要求，引导优化热电、火电、污水处理、垃圾焚烧／填埋、危险废物处置等基础设施布局，科学避让大气环境的受体敏感区、弱扩散区和布局敏感区等区域，有效降低安全与污染风险，实现基础设施保障能力与居民生活品质的协同提升。
以准入清单赋能园区绿色转型，打造循环零碳产业高地
一是以矢量底图推动园区精准定界。在园区划定或扩区调区修编过程中，应以三类环境管控单元及各要素管控分区矢量数据为基础，识别区域生态敏感区、适宜建成区，精准布局生态防护、生产及配套服务空间，推动园区从“圈地划界”到“精准定界”的科学转型。
二是以准入清单推动园区绿色升级。应通过生态环境准入清单实施分级分类管控，从产业结构优化、生态产业链建设、能效提升、基础设施等方面，明确各类型园区的差异化准入要求，引导工业园区、工业集聚区绿色低碳升级。例如，可以空间布局约束为抓手，引导构建“企业—园区—区域”循环产业链，推动废弃物资源化利用和能量梯级利用。
三是以制度协同推动绿色低碳发展。应充分发挥生态环境分区管控、环评与排污许可三大制度的“组合拳”优势，构建全链条环境管理体系，强化园区规划环评，实现项目环评有效联动，做好排污许可制度衔接，并开展生态环境分区管控协同减污降碳试点工作［14］，探索建立碳排放量的精准核算、优化配置和动态管理机制，推动园区企业能效、绩效“双提升”，积极打造“低碳工厂”“零碳企业”“零碳园区”。
